廣東省形成省市聯(lián)動打造法治化營商環(huán)境的“雁陣格局”

9月底，省十三屆人大常委會第四十六次會議審議通過《廣東省版權(quán)條例》。這部在全國率先以“版權(quán)”命名的條例，特別明確把版權(quán)工作納入政府績效考核及營商環(huán)境評價體系，引起了廣泛關(guān)注。

10年來，廣東在完善營商環(huán)境建設(shè)立法上先行一步，既聚焦自主創(chuàng)新、商事登記、市場監(jiān)管等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺專門性法規(guī)，又從全局上部署，率先作出大力推進法治化營商環(huán)境建設(shè)的決定，頒布《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法規(guī)，由點及面成體系推進系列立法，鋪就一張優(yōu)化營商環(huán)境的“法治拼圖”。

在省級示范帶動下，廣東各地積極推出優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)立法，形成省市聯(lián)動打造法治化營商環(huán)境的“雁陣格局”，助推市場化法治化國際化營商環(huán)境成為廣東的“金字招牌”。

瞄準(zhǔn)前后端發(fā)力

為創(chuàng)新“松綁”為監(jiān)管立“標(biāo)尺”

如今，廣東的科研企業(yè)、高等院校在利用我省財政性資金設(shè)立自主創(chuàng)新項目時，人力資源成本費可從相關(guān)經(jīng)費中支出，且比例沒有限制。但在10年前，受制于當(dāng)時有關(guān)科研經(jīng)費的管理規(guī)定，這一比例一般不得超過15%。

這一局面的突破起始于2012年，廣東在加快推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中，注重打造更趨便利的營商環(huán)境，不僅在全國率先推開商事制度改革，還瞄準(zhǔn)營商環(huán)境建設(shè)中的短板，有針對性地推出如《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》等一批有開創(chuàng)性、突破性的專項法規(guī)，靶向解決涉企權(quán)益保障的“難點”“痛點”問題。

正是在這部全國首開先河實施的自主創(chuàng)新促進條例中，人力資源成本費在項目經(jīng)費中的比例上限提高到30%，其中軟科學(xué)研究、軟件開發(fā)類項目的比例上限定為50%。此后條例經(jīng)過修正和修訂一步步“松綁”，比例上限先是分別調(diào)整至40%和60%，后進一步明確比例不受限制。

“這一規(guī)定改變了以前科研投入‘重物輕人’的現(xiàn)象，更加尊重勞動價值，我和團隊成員都是受益者。”從事仿人機器人、智能人機交互研究的廣東工業(yè)大學(xué)副教授黃之峰表示，條例出臺后，有助于科研單位加大人才引進力度，提高一線科研人員創(chuàng)新積極性。

廣東在立法實踐中一方面在前端“寬進”注重“松綁”，激活各類市場主體更多創(chuàng)新活力;另一方面強化后端“規(guī)范”，為市場行為明確行動“標(biāo)尺”。2016年7月，《廣東省市場監(jiān)管條例》審議通過，成為全國首部市場監(jiān)管領(lǐng)域的地方性綜合性法規(guī)。

參與條例制定的省人大常委會法工委經(jīng)濟法規(guī)處處長雷斌介紹，當(dāng)時作為全國市場監(jiān)管改革的“試驗田”，廣東陸續(xù)推開行政審批制度、商事登記制度、負(fù)面清單管理制度等多項改革，放寬市場主體準(zhǔn)入的同時，也為如何實現(xiàn)有效監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。其中，行政審批制度改革取消、下放、轉(zhuǎn)移了一批行政許可事項，降低準(zhǔn)入“門檻”使得市場主體數(shù)量井噴，但也出現(xiàn)了“皮包公司”、惡意違約、商業(yè)欺詐、制假售假、虛報冒領(lǐng)等一系列違法行為。

“面對這類新情況，需要明確劃分各部門的監(jiān)管職責(zé)，同時加強事中、事后監(jiān)管。”雷斌說，在這一背景下，條例明確“誰許可誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”原則，詳細(xì)規(guī)定了有無涉及行政許可的各類情況下市場監(jiān)管的責(zé)任主體，防止各部門“踢皮球”。

“《廣東省市場監(jiān)管條例》是一部有創(chuàng)新意義的綜合性法規(guī)，具有時代性、開明性。”省政府法律顧問、中山大學(xué)法學(xué)院教授周林彬認(rèn)為，法規(guī)立足廣東市場主體規(guī)模大、監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)的實際，率先明確了市場監(jiān)管的主要規(guī)則、管理體制及責(zé)任分工，特別是把優(yōu)化營商環(huán)境、推動商事制度改革的政策以法規(guī)形式固化下來，體現(xiàn)了廣東先行先試、創(chuàng)新立法的鮮明特色。

“《廣東省市場監(jiān)管條例》的施行對加強和改進市場監(jiān)管、優(yōu)化營商環(huán)境帶來有力保障。”省市場監(jiān)督管理局黨組書記、局長劉光明說，這些年來該法規(guī)在維護市場公平競爭和安全、保護市場主體和消費者合法權(quán)益等方面發(fā)揮了顯著作用，有力推動廣東市場主體總量突破1600萬戶，占全國市場主體總量約1/10。

加強立法頂層設(shè)計

“單兵推進”向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變

在專門性立法緊鑼密鼓出臺的同時，近年來，廣東逐步著眼從推動改善營商環(huán)境的全局出發(fā)加強立法頂層設(shè)計，從原來的“單兵推進”向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變，進一步推動營商環(huán)境立法趨向體系化、制度化。

2019年7月，省人大常委會在全國率先以重大事項決定的方式作出《關(guān)于大力推進法治化營商環(huán)境建設(shè)的決定》，明確提出建立健全保障營商環(huán)境的法規(guī)規(guī)章體系，科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法工作計劃，優(yōu)先安排涉及法治化營商環(huán)境的法規(guī)規(guī)章。

此后，我省一批聚焦?fàn)I商環(huán)境關(guān)鍵領(lǐng)域的立法工作加快推進、密集出臺。

許多出臺或修訂的法規(guī)，直接指向近年來廣東營商環(huán)境建設(shè)中涌現(xiàn)的新事物、新問題。為更好應(yīng)對信用管理中可能出現(xiàn)的變化，2021年3月出臺的社會信用條例提出，要在建立健全守信激勵和失信承接措施清單管理等制度的同時，預(yù)留發(fā)展空間，允許根據(jù)社會治理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)新需求適時更新本地清單。當(dāng)年7月表決通過的數(shù)字經(jīng)濟促進條例，則特別關(guān)注中小型工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出要推動運用低成本、快部署、易運維的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)解決方案，普及應(yīng)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。

部分法規(guī)問需于企，著眼于企業(yè)反饋的問題建章立制。2019年9月修訂通過的促進中小企業(yè)發(fā)展條例，針對企業(yè)反映比較突出的權(quán)益易受侵害問題，及時提出對拖欠中小企業(yè)賬款的行為依法納入失信記錄等條款。

還有一些法規(guī)緊扣省情實際，今年1月出臺的外商投資權(quán)益保護條例，立足于廣東作為外資引進大省的歷史積淀，分別在知識產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府采購、技術(shù)合作、外商投訴等方面積極回應(yīng)外資企業(yè)訴求，助力實現(xiàn)更高水平對外開放。

今年6月，內(nèi)容更為系統(tǒng)、全面的《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》頒布，進一步在打破地方保護和市場分割上出實招，規(guī)定不得另行制定市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，不得在市場準(zhǔn)入方面對市場主體的資質(zhì)、資金、股比、人員、場所等設(shè)置不合理條件。同時，針對惠企政策不及時落地等情況，條例明確建立完善優(yōu)惠政策免于申報的工作機制，對符合條件的企業(yè)實行優(yōu)惠政策免予申報、直接享受，被廣泛視為是維護市場主體權(quán)益的“護身符”。

多地市立法各具特色

針對本地實際作出補充規(guī)定

在省級層面積極建立健全營商環(huán)境法規(guī)體系的同時，各地因地制宜推出各具特色的“小快靈”立法，截至目前，廣州、深圳、汕頭、湛江等市已制定實施本市優(yōu)化營商環(huán)境條例，珠海出臺關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的決定，推動形成省市營商環(huán)境建設(shè)立法的“雁陣格局”。

在深圳、珠海、汕頭經(jīng)濟特區(qū)關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的立法實踐中，許多具有開創(chuàng)性、探索性的條款率先落地，體現(xiàn)出改革示范的特色。

2020年9月，珠海市人大常委會作出《關(guān)于優(yōu)化珠海市營商環(huán)境的決定》，特別明確支持橫琴先行先試，推動橫琴與澳門在商事制度、工程建設(shè)、投資貿(mào)易、通關(guān)便利等方面規(guī)則銜接，并建立珠港澳公共法律服務(wù)溝通協(xié)調(diào)機制和平臺。

在深圳，2020年底頒布的優(yōu)化營商環(huán)境條例以推進要素市場化配置、全面銜接國際通行規(guī)則為重點，尤其針對疫情防控期間企業(yè)靈活雇傭員工、員工根據(jù)意愿合理安排務(wù)工新模式的規(guī)范問題，在全國率先將靈活用工模式納入營商環(huán)境工作，要求人力資源管理部門加強服務(wù)引導(dǎo)開展共享用工，提高人力資源配置效率。

“條例專設(shè)‘市場環(huán)境’一章，創(chuàng)新地對照世界銀行評判營商環(huán)境的十大指標(biāo)進行制度設(shè)計。”汕頭市人大常委會法工委副主任黃楚瑜介紹說，去年9月表決通過的優(yōu)化營商環(huán)境條例，在開辦企業(yè)方面支持“一業(yè)一證”審批模式改革，探索將一個行業(yè)涉及的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證。

各地在法規(guī)條文設(shè)計中也注意吸收固化基層實踐中形成的好經(jīng)驗、好做法，大膽運用新的監(jiān)管服務(wù)形式。其中，廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例率先提出建立市場輕微違法經(jīng)營行為免處罰、免強制清單。截至目前，條例推動廣州在全國首推449項免處罰、免強制清單事項，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了更有溫度、更包容的市場環(huán)境。湛江市優(yōu)化營商環(huán)境條例則結(jié)合國內(nèi)外石化龍頭企業(yè)在當(dāng)?shù)赝懂a(chǎn)建設(shè)的實際情況，明確提出“組織設(shè)立外籍人才服務(wù)專區(qū)，為外籍人才出入境、停居留等提供便利”“推進國際貿(mào)易‘單一窗口’與交通物流信息節(jié)點的對接”等規(guī)定。