海南自貿港重構稅收制度：為建成高水平自貿港

“減稅力度很大，政策創新很多，可以說為建成高水平自貿港，海南稅收制度將重構。”

在看到《海南自由貿易港建設總體方案》(下稱《方案》)中的涉稅政策后，中國政法大學施正文教授對第一財經評價說。

根據《方案》，在滿足相關條件下，海南最終將實現零關稅，這低于當前中國總體7.5%關稅總水平;企業所得稅稅率從25%降至15%，個人所得稅最高邊際稅率從45%降至15%;增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費將被簡并為銷售稅，在貨物和服務零售環節征收。

為防止實質上的海南“稅收洼地”淪為內地部分企業的“避稅天堂”，《方案》要求，稅收管理部門強化對偷漏稅風險的識別，防范稅基侵蝕和利潤轉移，避免成為“避稅天堂”。

“這主要是為了防止一些企業在海南設立空殼公司，濫用稅收優惠從而侵蝕內地稅收利益，擾亂我國正常稅收秩序。”施正文說。

零關稅確立

自貿港一大特征是貿易投資高度自由化便利化，而關稅阻礙了貿易投資自由便利化。因此國際上自貿港基本都采用零關稅政策。海南自貿港也不例外。

根據《方案》，海南自貿港確立了貨物貿易實行以“零關稅”為基本特征的自由化便利化制度安排。

具體分兩步走：在全島封關運作前，對部分進口商品，免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。在全島封關運作、簡并稅制后，對進口征稅商品目錄以外、允許海南自由貿易港進口的商品，免征進口關稅。

施正文表示，海南自貿港屬于境內關外，即在我國國境范圍內，但在海關管理關卡之外。因此除了海南自貿港確定的進口征稅商品目錄外，國外貨物進入自貿港免征進口關稅。其實絕大部分商品都將免征關稅，但像煙草、酒類等不被鼓勵消費品及污染環境等商品，會列入征稅目錄。

普華永道中國稅收政策服務主管合伙人馬龍告訴第一財經，海南自貿港的鼓勵類行業清單可能大致會參考現行的鼓勵類目錄的一些內容，例如《產業結構調整指導目錄》中的鼓勵類產業，《鼓勵外商投資產業目錄》等，同時再結合海南省的特點和定位，著重發展旅游業、現代服務業和高新技術產業等。

不僅免征關稅，根據《方案》，2025年前對符合條件的企業進口自用生產設備、進口營運用交通工具及游艇、進口生產原輔料以及島內居民購買的進境商品，還免征進口環節增值稅和消費稅。

施正文表示，海南相當于單獨關稅區，從關稅方面可以理解為在我國境外，因此當海南自貿港貨物進入內地，相當于入關，就需要依法征收關稅以及進口環節增值稅、消費稅。

有市場人士認為，海南全島封關后，《方案》只提及免征進口關稅，并未提及是否免征進口環節增值稅、消費稅，有可能進口環節增值稅和消費稅也將被免征。

施正文認為，這樣做的可能性并不大。因為進口環節增值稅、消費稅是按照消費地課稅原則，商品在哪里消費，稅就在哪里征。而且不征收的話地方財政也可能難以承受減收損失。

企業和個人所得稅均降至15%

海南自貿港要與國際上成熟自貿港競爭，必須保持較低稅負，來吸引企業、人才入駐。目前我國企業所得稅標準稅率為25%，綜合所得個稅采取七檔超額累進稅率，最高邊際稅率為45%。因此，給予企業和個人所得稅低稅率成為海南稅制改革一大原則。

《方案》對此也采取兩步走：在企業所得稅方面，2025年以前，對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅。2035年以前，對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的企業(負面清單行業除外)，減按15%征收企業所得稅。

方案明確，對旅游業、現代服務業、高新技術產業企業，其2025年前新增境外直接投資取得的所得，免征企業所得稅。

馬龍認為，這也是所得稅優惠政策的一大亮點，是對現行的企業所得稅法下中國居民企業需就全球收入征稅制度的突破。

在個人所得稅方面，2025年以前，對在海南自由貿易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征。2035年以前，對一個納稅年度內在海南自由貿易港累計居住滿183天的個人，其取得來源于海南自由貿易港范圍內的綜合所得和經營所得，按照3%、10%、15%三檔超額累進稅率征收個人所得稅。

施正文表示，企業所得稅和個稅減稅力度都很大。具體實施上，所得稅優惠受惠范圍越來越大，比如企業所得稅優惠前期僅限于鼓勵類企業，與西部大開發鼓勵類15%所得稅優惠政策類似，但后期則擴展到負面清單行業外所有企業。個稅也從前期聚焦高端、緊缺人才拓展至普通居民，而且從綜合所得擴至包括經營所得(最高邊際稅率為35%)。

馬龍表示，海南自貿港的15%個稅優惠應該比2019年出臺的大灣區個人所得稅優惠更進一步，大灣區個人所得稅優惠是面向境外高端人才和緊缺人才，采取“先征后補貼”的方式。而《方案》規定，對在海南自由貿易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征?！斗桨浮凡]有規定必須是境外人才才能享受15%的個稅優惠，而且15%個稅優惠的實現方式是超過部分直接“免征”，而不需通過先征后補帖的方式。如果《方案》的這一優惠落地，將成為海南吸引高端人才和緊缺人才的強有力舉措，對境內外相關人士都有吸引力。

“這些稅收政策圍繞貿易投資自由便利化，推動資金、人員等各類要素便捷高效流動，形成早期收獲，也有利于海南吸引一批相關行業的集團總部，再去海外投資。”馬龍說。

多稅種簡并為銷售稅

外國自貿港稅收制度一大特征是稅種相對較少，便于遵從。我國現行稅種有18個，因此海南自貿港探索簡化稅制，降低間接稅比例，實現稅種結構簡單科學、稅制要素充分優化、稅負水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支大體均衡。

為此，《方案》明確，在全島封關運作的同時，依法將現行增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費進行簡并，啟動在貨物和服務零售環節征收銷售稅相關工作。而且銷售稅及其他國內稅種收入作為地方收入。

“這是對現行稅制的一種再造和重構，意義重大。增值稅等稅費某種程度上存在重復征稅，實際稅負承擔是消費者。未來將其合并為銷售稅，征管更為簡便，市場主體負擔也會降低。而且在消費端征稅，有利于改變政府此前重投資輕消費，更加注重改善營商環境，為市場創造公平的競爭環境。”施正文說。

普華永道中國間接稅主管合伙人李軍對第一財經分析，為提高企業的納稅便利度，打造更加優質的納稅營商環境，海南將對增值稅等稅費進行簡并。這些稅費均與貨物或服務的銷售額直接相關，均以銷售額作為基數進行計算。在目前的征管體系下，這些稅種需要單獨計算、單獨申報。如果以銷售額為基數進行合并計算、合并申報，將有利于簡化申報繳稅流程、減輕企業負擔，同時也會提高稅款征收的效率和質量。

未來內地是否也會采取相同的簡并稅種改革?

多位財稅專家告訴第一財經，目前增值稅等合并改征銷售稅這一特殊政策，只會用在自貿港這一特殊區域，相當一段時間內不大可能復制到內地。不過如果海南這項改革試驗非常成功，也不排除復制到內地。

另外，《方案》還將授權海南根據自由貿易港發展需要，自主減征、免征、緩征除具有生態補償性質外的政府性基金，自主設立涉企行政事業性收費項目。

防止成為“避稅天堂”

力度空前的稅費優惠政策，讓未來海南企業及個人稅負低于內地。如何防止一些企業鉆政策空子，造成稅基侵蝕和利潤轉移，是有關方面預先考慮到的問題。

《方案》要求，稅收管理部門按實質經濟活動所在地和價值創造地原則對納稅行為進行評估和預警，制定簡明易行的實質經營地、所在地居住判定標準，強化對偷漏稅風險的識別，防范稅基侵蝕和利潤轉移，避免成為“避稅天堂”。

在前述15%企業所得稅優惠政策享用條件中，《方案》也強調了企業必須注冊在海南自由貿易港，并實質性運營。

馬龍認為，15%企業所得稅和15%個人所得稅優惠政策，旨在吸引企業在海南自由貿易港當地進行切實的投資并進行實質性運營，同時也增加當地就業，吸引人才，這樣才能對當地經濟有實質性的貢獻。為了避免沒有實地經營的純注冊型企業，或者通過不真實的雇傭關系以獲得稅收優惠的現象，《方案》要求稅收管理部門按照實質經濟活動所在地和價值創造地原則對納稅行為進行評估和預警，通過實質經營地、所在地居住判定標準，打擊偷漏稅行為。這與中國近年來一直積極參與國際稅收征管合作、加強防范稅基侵蝕和利潤轉移的做法是一致的。

另外，《方案》還明確，積極參與國際稅收征管合作，加強涉稅情報信息共享。加強稅務領域信用分類服務和管理，依法依規對違法失信企業和個人采取相應措施。

北京國家會計學院李旭紅教授告訴第一財經，我國應積極融入國際稅收規則，加強涉稅情報交換，防范稅基侵蝕和利潤轉移，促進海南自貿港在核心業務上做實做強，避免成為世界各國稅收套利的區域。

國家發改委主任何立峰撰文表示，海南自由貿易港建設過程中，在部分行業和領域出現一定風險是正常的，但不能出現重大風險，更不能陷入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的怪圈。“管”的能力和“放”的空間是成正比的。要在實施重大政策之前，開展風險評估和壓力測試，及時查堵監管漏洞，扎緊制度“籬笆”。

海南特殊的稅收制度建立并非一蹴而就，而是按照海南自由貿易港建設的不同階段，分步驟實施零關稅、低稅率、簡稅制的安排，最終形成具有國際競爭力的稅收制度。

何立峰表示，在改革過程中，要把握好改革、發展、穩定的關系，堅持“先立后破、不立不破”。在新的法律法規和制度規則沒有出臺前，原有的要繼續執行，避免出現空檔期，確保改革有條不紊、工作平穩有序。