熊貓債市場的發展，在推動中國債券市場開放的同時，也服務了金融業整體開放和人民幣國際化發展。近年來，熊貓債市場“建章立制”加快推進。

近日，中國銀行間市場交易商協會(下稱“交易商協會”)發布《外國政府類機構和國際開發機構債券業務指引(試行)》，明確了外國政府類機構、國際開發機構(下稱“兩類機構”)熊貓債的注冊發行流程、信息披露要求、中介機構管理等。同時，交易商協會還發布了《境外非金融企業債務融資工具業務指引(2020版)》。兩項指引的發布，將進一步促進熊貓債業務規范化發展，提升銀行間市場開放水平，樹立中國債券市場的良好形象。

明確外國政府類機構、國際開發機構債券發行業務

熊貓債，是指注冊地在境外的發行人在境內發行的以人民幣等貨幣計價的債券。熊貓債市場起步于2005年，2015年開始加速發展。近年來，熊貓債制度規則逐步完善，發行人類型日益豐富，市場規模不斷擴大，市場功能不斷提升。境外發行人類型已涵蓋外國主權政府、地方政府、國際開發機構、金融機構、非金融企業等各類型主體。

《外國政府類機構和國際開發機構債券業務指引(試行)》在以下幾個方面明確了核心制度安排。第一，注冊發行流程方面，按照合法合規、防范風險、透明高效的原則，在現行債務融資工具注冊發行流程基礎上，針對兩類機構的特殊性進行優化。兩類機構應通過主承銷商提交申請函，要求主承銷商出具推薦意見。對于注冊有效期內分期發行，公開發行可在12個月內自主發行，12個月后應備案后發行。

第二，信息披露方面，一是考慮到外國政府類機構多數沒有財務報表，要求這類機構披露經濟數據報告;二是考慮到國際開發機構財務報表披露時間不固定，要求兩類機構應在發行文件中約定存續期定期披露的時間和頻率，原則上應與境外市場同步;三是國際市場上關于兩類機構的重大事項缺少統一標準，定義較為模糊，且實踐中也很少見到披露重大事項的案例，為兼顧國際市場慣例和投資者保護的需要，對重大事項除了概括性定義外，還列舉了一些具體事項作為必須披露的事項。

第三，中介機構要求方面，遵循“投資人風險自擔是前提”和“中介機構盡職履責是基礎”的理念。投資人應自主判斷投資價值，自擔投資風險。相關中介機構和人員盡職履責。承銷機構具備相應資質和經驗，具備開展盡職調查等工作的能力。

建章立制加快推進

近年來，熊貓債市場“建章立制”加快推進。今年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要“主動有序擴大金融業對外開放”。《2020年政府工作報告》也要求“面對外部環境變化，要堅定不移擴大對外開放”。在此形勢下，有必要通過提升熊貓債市場發展質效，滿足國內國際環境變化對債券市場開放提出的更高要求。

今年5月，國務院金融委辦公室發布11條金融改革措施，其中包括發布《外國政府類機構和國際開發機構債券業務指引》，進一步完善熊貓債信息披露要求，細化熊貓債發行規則，鼓勵有真實人民幣資金需求的發行人發債，穩步推動熊貓債市場發展。

接近交易商協會人士對第一財經記者表示，經過多年的試點實踐，兩類機構熊貓債發行人數量不斷增多，類型多元，既有韓國、波蘭等主權國家，還有新開發銀行等國際開發機構。

相關數據顯示，截至2020年11月末，共有9家外國政府類機構(包括7家主權政府和2家地方政府)，以及4家國際開發機構在交易商協會注冊824.6億元熊貓債，發行339.6億元。

上述接近交易商協會人士稱，試點案例已具有較廣泛的代表性，為制定指引提供了實踐基礎。通過出臺指引對兩類機構熊貓債業務相關要求予以明確，有利于穩定市場預期，提高市場運行效率，對外樹立良好形象，夯實銀行間市場對外開放的制度基礎，提升中國債券市場國際競爭力和影響力。

2020年，交易商協會對境內非金融企業債務融資工具進行制度優化升級，并推出非金融企業熊貓債分層分類制度，為加強非金融企業熊貓債指引與上述自律規則銜接，協會修訂形成《非金熊貓債指引(2020版)》，就備案要求、注冊文件提交、信息披露要求等進行優化。