核心提示：在地方政府投資資金緊缺背景下，專項債資金發揮了“及時雨”作用，推動大批項目順利建設。財政部數據顯示，上半年共發行專項債券22313億元，完成全年計劃(37500億元)的59.5%，超過2019年2.15萬億元的全年新增規模。

新華財經北京7月10日電(記者董道勇、朱程、崔璐)在地方政府投資資金緊缺背景下，專項債資金發揮了“及時雨”作用，推動大批項目順利建設。財政部數據顯示，上半年共發行專項債券22313億元，完成全年計劃(37500億元)的59.5%，超過2019年2.15萬億元的全年新增規模。

在如此巨大的發行規模背后，各地專項債當前使用情況如何?未來應該如何推進專項債的規范使用?記者日前經調查發現，隨著專項債規模日漸增大，符合條件的基礎設施投資相對不足是當前及今后一段時期的突出問題，并造成專項債被“濫用”“亂用”的風險逐漸增大。為控制地方政府專項債風險，應著重從源頭上下功夫，堅持“資金跟著項目走”原則，發掘更多有一定現金流的符合專項債要求的項目，一行一策穩妥推進專項債補充中小銀行資金。

“資金跟著項目走”合格項目越來越少

專項債是指為建設某項具體工程而發行的債券，如相關基礎設施建設項目，或者其他一些公益類項目。一般而言，地方政府項目梳理出來以后，需要到地方發改部門進行項目立項，立項結束后，以項目為載體，報到省財政廳申請發行專項債券，作為項目建設資金。

但當前問題是，目前地方政府想要找到符合專項債發行條件的投資項目越來越難。一些項目很難實現融資收益平衡，如某西部省份收費公路實際車流量遠低于預期，運營效益不佳。而另一些有收益的項目會被城投公司等拿走，通過市場化方式實現融資。

一位中西部省份國家級新區財政部門負責人告訴記者，從改革開放以來，很多基礎設施從無到有，確實發生很多翻天覆地的變化，到了目前這個階段，該修的可能基本上都修完了，要繼續搞大規模基礎設施建設，說實話跟若干年前相比沒有那么多項目。

該負責人強調，專項債要求自身收益與融資能夠自求平衡，經過這幾年的大規模發行以后，地方政府有投資責任的、符合專項債發行條件的項目已經不多，導致專項債發行面臨有額度，但卻找不到項目的情況。

審計署今年6月公布的《國務院關于2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，在審計18省及所轄36個市縣后發現，由于項目安排不合理或停止實施等原因，有503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。

對此，中國財政科學研究院金融研究中心副主任、研究員封北麟表示，目前符合專項債發行條件的投資項目越來越少，尤其是有收益，而且還能滿足融資與收益自平衡的項目更加難找。

除中西部地區外，東部發達省份也存在類似情況。江蘇省財政廳相關負責人說，相比其他地區，像高速公路等大資金量項目，江蘇早些年通過市場化手段已經基本完成主要建設。再加之嚴格審核，從量上看，財政部提前下達的江蘇省2020年第一批專項債券為357億元，相比廣東、浙江等地少得多。

封北麟表示，除項目不足因素外，現在專項債額度分配存在不匹配問題。“基層政府期望的類型和額度與實際分配的類型與額度不一致，也是導致此前專項債使用進度慢的主要因素。”

三方面挖掘更多符合條件的項目

一位財稅領域專家告訴記者，一方面看，符合專項債條件的項目確實存在不足情況，從另一方面看，地方缺的不是專項債額度，而是一般債額度不足，根本原因在于大規模減稅降費背景下地方一般預算收入不足。

如何解決這一問題?今年政府工作報告對此已作出安排和部署，新增1萬億元財政赤字，發行1萬億元抗疫特別國債，將上述2萬億元資金全部給地方，通過特殊轉移支付機制，讓資金直達縣級財政。

此外，為確保“六穩”“六保”目標實現，政府工作報告確定，今年新增地方政府專項債券3.75萬億元。財政部要求，今年要求新增專項債券全部用于重大基礎設施項目建設。在此前背景下，如何挖掘更多符合專項債發行條件的基建項目呢?相關人士給出多項建議。

上述中西部省份國家級新區財政部門負責人表示，隨著城市化進程的加快，整個城市都在擴大，城區面積在擴大，新城建設迫切需要大量基礎設施建設，因此可以在項目層面進一步挖掘，比如新城發展首先就要修路、鋪設管廊、修建市民公園等都可以考慮通過專項債的方式籌措資金。

也有專家表示，隨著地方對專項債品種的開拓，基建的范圍也會變得更加豐富，除污水處理、河道改造、城市管網外，可能也不再僅僅是有形的基建，還有一些無形的基建項目，如果現金流比較穩定，也能夠做成專項債項目。

此外，日前召開的國務院常務會議決定，在今年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。

對外經濟貿易大學“一帶一路”PPP發展研究中心合作與發展部主任韋小泉認為，近些年專項債發行規模大幅增加，但具有收益性的優質公益性項目越來越少，而且目前專項債項目過于依賴土地出讓收益來償債，潛藏風險。允許專項債券作為中小銀行資本金有利于打破這一個難題。一是因為銀行業整體的盈利性較高，有利于降低專項債的償債風險;二是中小銀行主要服務于中小微企業，增加對中小銀行的資金支持有利于提振實體經濟，并且減少專項債券償債來源對土地收益的高度依賴，與此同時，實體經濟的提振有利于土地價值的提升，進而降低償債來源主要為土地收益的風險。

交通銀行(5.460,-0.12,-2.15%)金融研究中心報告指出，中小銀行市場化補充資本的能力有限，市場化發行資本補充工具補充資本可行性不高。地方政府多為中小銀行股東甚至最大股東，通過地方政府發行專項債籌集資金，再注資中小銀行有利于發揮地方政府的屬地管理作用。同時與完善中小銀行公司治理、強化服務中小微企業、保就業等相結合，有利于倒逼中小銀行回歸本源、認清定位，扭轉部分中小銀行偏離主業的態勢。

此外，有市場人士指出，專項債資金支持中小銀行補充資本金也面臨一些難點，仍需進一步考慮：如專項債認購資本補充工具意味著專項債使用范圍的擴大，后續是否需要對專項債投向等進行相應調整?專項債與可轉債存在期限不匹配問題，可轉債轉股后將無固定期限，而專項債則多為10年到15年，專項債資金如何退出?