日前，中國人民銀行起草發布《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，明確任何單位和個人禁止制作和發售數字代幣，不涉財政赤字貨幣化，罰款上限提高至2000萬元，央行的法定職責將會極大擴圍。

此次修訂強調金融服務實體經濟，加強金融宏觀調控，修改完善了央行職責;建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，健全系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施的統籌監管制度，加大對金融違法行為的處罰力度等多項重要內容。

“這是一次重大的修改。”招聯金融首席研究員董希淼在接受第一財經記者采訪時表示，在當前國際國內經濟金融環境發生重大變化的背景下，與時俱進對《中國人民銀行法》進行修改，強化人民銀行在宏觀審慎監管、防范金融風險等方面的職責，將有助于完善制度建設，為防范化解金融風險、維護金融穩定創造更加適宜的法律環境，也有助于推動金融業更好服務實體經濟。

央行表示，《中國人民銀行法》的修訂是建設現代中央銀行制度、防范化解系統性金融風險的需要，同時也符合國際金融監管改革的趨勢。

建立宏觀審慎政策框架

《征求意見稿》包括總則、組織機構、人民幣、業務、監督管理職責、監督管理措施、財務會計、法律責任和附則，共9章73條。

從內容來看，主要涉及八大方面：強調金融服務實體經濟，加強金融宏觀調控。修改完善了人民銀行的職責。建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。健全系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施的統籌監管制度。進一步發揮人民銀行維護金融穩定和防范、處置系統性金融風險的作用。以及，完善人民幣管理規定、完善人民銀行的治理制度，健全人民銀行的履職手段、加大對金融違法行為的處罰力度。

在修改完善人民銀行的職責方面，明確擬訂金融業重大法律法規草案、制定審慎監管基本制度、牽頭負責系統性金融風險防范和應急處置、三個“統籌”、組織實施國家金融安全審查等職責。

在建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架方面，完善了貨幣政策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性;建立宏觀審慎政策框架，明確宏觀審慎政策目標，以加強逆周期調節和穿透式監管為重點，健全金融機構逆周期資本緩沖、風險準備金、壓力測試等宏觀審慎政策工具箱。

對此，董希淼告訴第一財經記者：“此次修訂，對人民銀行職責進行重大調整，增加金融市場和金融體系宏觀管理職責、賦予央行金融業重大法律法規草案的起草權以及統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等。這有助于完善現代中央銀行制度，進一步加強監管協調，更好地滿足金融形勢發展變化對央行職責提出的新要求，也符合國際金融監管變化趨勢。”

為發行數字貨幣提供法律依據

有關央行發行數字人民幣的內容一直是市場關注焦點，此次修訂則為發行數字貨幣提供了法律依據。

金融監管研究院院長孫海波近日撰文分析，此次將數字貨幣正式納入法定貨幣形式，成為數字貨幣在全國范圍正式推行的法律依據，對于支付系統的管理體制改革、人民幣國際化等都會產生深遠影響。

《征求意見稿》完善人民幣管理規定。第十九條內容中就有明確表述，“人民幣包括實物形式和數字形式”。

第二十二條規定，任何單位和個人不得制作、發售代幣票券和數字代幣，以代替人民幣在市場上流通。

第六十五條對于制作、發售代幣票券和數字代幣，以代替人民幣在市場上流通等行為也做了處罰規定：中國人民銀行應當責令停止違法行為，銷毀非法制作、發售的代幣票券和數字代幣，沒收違法所得，并處違法金額五倍以下的罰款;不能確定違法金額的，處十萬元以上五十萬元以下罰款。

在業內人士看來，《征求意見稿》相當于是對此前七部委發文的再次重申，同時從法律文件升級到法律層面。

早在2017年9月，ICO就已被監管宣判了“死刑”。中國人民銀行、銀監會等七部委聯合發布的《關于防范代幣發行融資風險的公告》表示，代幣發行融資本質上是一種未經批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。自公告發布之日起，各類代幣發行融資活動應當立即停止。已完成代幣發行融資的組織和個人應當做出清退等安排，合理保護投資者權益，妥善處置風險。

北京大成律師事務所合伙人肖颯認為，《征求意見稿》將行為的違法性進行準確定位，ICO不僅是違法行為還構成犯罪。在未來該法律通過后，可能會出現的結果是：某些ICO行為，或者是以銷售代幣為業的公司將受到刑法追究。未來，關于幣圈的發售行為、制作行為以及金融行為，可能會被認定為犯罪。

未提財政赤字貨幣化，提高罰款上限

疫情期間，“財政赤字貨幣化”成為爭論焦點。根據現行法律規定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。

從《征求意見稿》來看，此次修訂并未涉及財政赤字貨幣化的內容，再次強調貨幣政策獨立性。

第三十二條規定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。

中國人民銀行武漢分行行長王玉玲此前曾表示，目前，貨幣政策直達實體經濟的效果正在顯現，隨著供給側結構性改革的深入推進，貨幣政策與財政政策的協調配合不斷加強，金融支持實體經濟的堵點會進一步打通，沒有必要采取財政赤字貨幣化這種極端的政策手段。法律的修改，既要適應經濟發展的需要，也要保持一定的穩定性，為市場營造穩定的預期。央行與財政各司其職、邊界明確的體制是適應當前需要的。

董希淼認為，堅持“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”這一要求，是嚴肅財經紀律，防范赤字問題貨幣化、防范通貨膨脹和資產泡沫的底線要求。從實際看，我國堅持正常的貨幣政策，貨幣政策空間仍然較大，沒有必要實施直接購買國債等非常規的貨幣政策。

此外，《征求意見稿》規定，中國人民銀行為執行貨幣政策，可以運用的貨幣政策工具之一是：向商業銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、政策性銀行、開發性銀行提供貸款。與現行法律相比，新增對信用社、政策性銀行、開發性銀行提供貸款表述。

而針對金融市場違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對金融違法行為的處罰力度，規定對情節嚴重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至2000萬元;對取得人民銀行許可的機構增加責令暫停業務、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施。

董希淼表示，《修改建議稿》加強金融嚴監管方向和原則不變，賦予人民銀行檢查調查權，大幅度加大金融違法行為處罰力度。專設第六章“監督管理措施”，并賦予央行對金融機構以及其他單位和個人進行檢查監督的權力，有助于推動央行更好地履行職責，增強央行的權威性和監管的有效性。